Les politiques énergétiques française et allemande des années 1970 à la transition énergétique

Date : 13/04/2015

Lieu : Paris

Organisateurs : Solène Hazouard, René Lasserre, Claire Demesmay

Titre du programme : Transitions énergétiques en Allemagne et en France dans le contexte de la définition d’une politique européenne de l’énergie

Auteur du texte : Solène Hazouard

Cette rencontre constituait le premier volet du projet « Transitions énergétiques en Allemagne et en France dans le contexte de la définition d’une politique européenne de l’énergie » mené par le Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC) et l’Institut allemand de politique étrangère (DGAP), avec le soutien du Centre interdisciplinaire d’études et de recherches sur l’Allemagne (CIERA) et du centre de recherche AGORA de l’université de Cergy-Pontoise.

Accueillie sous l’égide de la Maison Heinrich Heine, la journée d’étude était consacrée dans un premier temps à l’évolution des politiques énergétiques française et allemande des années 1970 à la fin du XXe siècle. L’analyse a ensuite porté sur les stratégies actuelles de transition énergétique mises en œuvre dans les deux pays et sur la question de leur financement.

Dans la continuité de ce projet, une seconde journée d’étude, programmée le 24 septembre 2015 à Berlin, abordera les nouveaux enjeux des secteurs du gaz et de l’électricité en France et en Allemagne. Puis, au printemps 2016, ce projet s’achèvera par la tenue d’un colloque sur les coopérations franco-allemandes dans le contexte de la définition d’une politique communautaire de l’énergie.

Les politiques énergétiques menées en France et en Allemagne des crises pétrolières des années 1970 à la fin du XXe siècle

Jean-Claude Perraudin, conseiller nucléaire et énergies renouvelables à l’Ambassade de France en Allemagne, présidait la première session de cette manifestation. Après avoir rappelé les enjeux actuels liés au développement des énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique, il a souligné l’influence des choix politiques passés sur la composition des mix énergétiques français et allemand.

Adoptant une démarche historique, Alain Beltran, directeur de recherche au CNRS, Identités, relations internationales et civilisations de l’Europe (IRICE), a mis en évidence le poids croissant, durant la première moitié du XXe siècle, de l’État français dans un secteur énergétique fortement tributaire des importations. Dans les années 1960, l’essor des produits pétroliers lié au progrès des transports routiers et le déclin du charbon français auront raison de la volonté d’indépendance nationale dans ce domaine stratégique, incarnée notamment par la promotion des filières hydroélectrique et nucléaire dans un consensus entre responsables politiques, dirigeants d’entreprises et syndicats.

Les chocs pétroliers donneront lieu en France au lancement d’un vaste programme électronucléaire, à la diversification des approvisionnements pétroliers et gaziers, à une baisse de la consommation de pétrole ainsi qu’à des recherches sur les « énergies nouvelles ». Durant les années 1970 et 1980, le nucléaire fera ainsi l’objet d’un effort gigantesque, rationnel car standardisé. Il suscitera une contestation réelle, mais limitée.

Depuis 1973, la politique énergétique française se distingue par une certaine continuité, malgré les changements juridiques intervenus dans les grandes entreprises du secteur en réponse aux directives européennes. Si le niveau d’indépendance énergétique a augmenté, la facture énergétique restait comparable au déficit commercial de la France en 2013. Le secteur se caractérise en outre par sa structure très capitalistique, par une consommation maîtrisée, par une faible empreinte carbone, par une électricité nucléaire à plus de 75 % et par une baisse de l’intensité énergétique. Depuis 1981, la part du pétrole et du charbon a reculé dans le mix énergétique. Dans le même temps, le domaine du résidentiel/tertiaire et celui des transports ont accru leur consommation d’énergie, contrairement à l’industrie qui a fait de réels progrès en la matière.

Du côté allemand, Stefan Aykut, post-doctorant au Laboratoire interdisciplinaire sciences innovations sociétés (LISIS, université Paris-Est) et au Centre Marc Bloch (Berlin), a également retracé la période antérieure aux années 1970 pour expliquer les principes d’organisation des politiques énergétiques en Allemagne, lesquelles s’inscrivent sur le long terme. En ce qui concerne la structure du secteur énergétique allemand, il a évoqué l’importance du niveau local et la constitution de monopoles régionaux à travers deux concepts :

  • la Daseinsvorsorge (service public), qui signifie que les communes ont le devoir de garantir les services d’intérêt général au niveau local, et notamment la fourniture d’électricité. Cela a abouti à la création de régies communales, certaines villes faisant aussi appel à des acteurs privés pour garantir ce service public ;
  • le Wegemonopol (« monopole des chemins »), en vertu duquel les communes et les Länder possèdent les infrastructures nécessaires à l’acheminement de l’énergie et accordent des concessions aux entreprises qui leur versent en contrepartie une redevance.

Le secteur s’est construit autour de la loi sur l’énergie (Energiewirtschaftsgesetz) de 1935, destinée à assurer la sécurité d’approvisionnement, et autour du charbon, qui joue un rôle central jusqu’à la fin des années 1950. Puis la concurrence du charbon étranger dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et l’avènement d’un pétrole bon marché appelleront la mise en œuvre d’une politique énergétique fédérale.

Face à la brusque augmentation des prix du pétrole dans les années 1970 dans un contexte de dépendance énergétique accrue, l’Allemagne adopte une stratégie alliant la revalorisation du charbon, la maîtrise de la demande et le nucléaire civil (centralisé et privé), qui fournit ainsi 40 % de l’électricité en 1985. Dans le même temps s’organisent un mouvement anti-nucléaire et une contre-expertise, illustrée notamment par le rapport Energiewende (tournant énergétique) de 1979-1980 et relayée par des enquêtes parlementaires. Le discours sur la « modernisation écologique » prend de l’ampleur durant la décennie suivante avec l’affaire des « pluies acides » et une commission parlementaire sur le climat instaure des objectifs de réduction des émissions de CO2. Le premier tarif de rachat pour promouvoir les énergies renouvelables est mis en place en 1991, ce qui contribue à l’essor de l’éolien. Le gouvernement rouge-vert sous Schröder institutionnalise le tournant énergétique entre 1998 et 2002, dans un contexte de libéralisation du marché européen de l’électricité qui a pour effet une concentration du secteur autour de quatre acteurs (E.ON, RWE, EnBW et Vattenfall).

Lors de la phase de questions qui a suivi, Stefan Aykut a précisé que le mouvement anti-nucléaire en Allemagne reposait aussi sur la volonté du parti social-démocrate (SPD) et des syndicats de préserver le secteur du charbon allemand. En outre, une partie du mouvement pacifiste anti-Pershing s’est investie dans la contestation de l’atome. La meilleure acceptation du nucléaire en France reposait notamment sur le fait qu’EDF était une entreprise de service public qui n’a pas d’équivalent en Allemagne. Alain Beltran a indiqué que l’opinion publique française a été davantage touchée par les deux marées noires qui se sont produites dans les années 1970 et qui ont engendré un mouvement anti-pétrolier. Selon Stefan Aykut, sur le plan des énergies renouvelables, un État centralisé comme la France est propice au déploiement des filières hydraulique et bois, mais pas à celui des nouvelles énergies renouvelables comme le solaire et l’éolien, qui supposent une approche décentralisée. Alain Beltran a ajouté que le surgénérateur Superphénix représentait une coopération entre la France, l’Allemagne et l’Italie. Ce projet, qui a cumulé les problèmes techniques et économiques tout en générant une forte contestation, n’a finalement pas abouti.

Les stratégies actuelles de transition énergétique de part et d’autre du Rhin

Particularité intéressante de cette deuxième session : la transition énergétique française a été présentée par un expert allemand, tandis que le tournant énergétique allemand a été traité par un spécialiste français. Avant d’aborder les enjeux politiques et économiques propres au secteur français de l’énergie, Severin Fischer, chercheur à la Fondation science et politique (SWP) à Berlin au département UE/Europe, a brièvement évoqué les similarités des objectifs poursuivis par les projets français et allemand de transition énergétique. Il s’agit dans les deux pays de réduire le volume des émissions de gaz à effet de serre (GES), de développer les énergies renouvelables, d’améliorer l’efficacité énergétique et de consentir un effort comparable, en chiffres absolus, de réduction de la production électronucléaire.

Son intervention s’articulait autour de dix observations sur la France :

  • l’organisation d’un débat national sur la transition énergétique ouvert à de multiples acteurs a rompu avec la tradition centralisatrice française, apportant ainsi de la légitimité au projet ;
  • à la différence de l’Allemagne, les deux principaux partis politiques présentent de fortes dissensions internes, ce qui interroge sur la pérennité des positions adoptées ;
  • tout comme le renoncement progressif au charbon en Allemagne, la réduction – à 50 % d’ici 2025 – de la part d’électricité d’origine nucléaire en France induira des adaptations structurelles ;
  • le projet français de transition énergétique manque d’une orientation claire, notamment en ce qui concerne l’évolution du mix énergétique ;
  • si le sujet est prioritaire dans le contexte de l’organisation par la France, à la fin de l’année 2015, de la 21e Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), ou COP21, on peut se demander s’il le restera par la suite ;
  • les responsables politiques misent sur la croissance verte, en vue notamment de créer des emplois ;
  • il sera nécessaire de clarifier le rôle des communes dans l’exécution de cette stratégie décidée au niveau national ;
  • se pose en outre la question de savoir si la transition énergétique peut aller de pair avec le maintien de grandes entreprises publiques ou si elle doit avoir lieu dans un contexte concurrentiel accru ;
  • les tarifs réglementés n’envoient peut-être pas les bons signaux en matière d’efficacité énergétique ;
  • il faudra enfin discuter du coût de la transition énergétique lié notamment à la rénovation des bâtiments et à l’électromobilité dans le contexte européen de respect des critères de stabilité.

Michel Cruciani, chargé de mission au Centre de géopolitique de l’énergie et des matières premières (CGEMP), a axé son exposé sur l’Energiewende. Adoptée par la coalition rouge-verte, la loi de 2000 sur les énergies renouvelables (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG) constitue un véritable tournant dans la politique énergétique allemande. Remplaçant la loi de 1991 sur les énergies renouvelables, elle propose un tarif d’achat garanti pour les producteurs d’énergies renouvelables, la charge du surcoût éventuel (EEG-Umlage) étant reportée sur le consommateur. En 2002, le gouvernement prévoit ensuite de sortir du nucléaire à l’horizon 2021. Or, dans les années qui suivent, les grandes entreprises du secteur continueront de miser sur le nucléaire.

En 2010, la coalition formée par l’union chrétienne-démocrate et l’union chrétienne-sociale (CDU/CSU) d’un côté, et le parti libéral (FDP) de l’autre, adopte l’Energiekonzept, lequel prolonge la durée de vie des centrales nucléaires et propose des objectifs ambitieux en termes de développement des énergies renouvelables, de réduction des émissions de GES et d’efficacité énergétique. Après la catastrophe de Fukushima en 2011, Angela Merkel décide d’accélérer le processus de sortie du nucléaire tout en conservant ces objectifs ambitieux, notamment celui de porter à plus de 80 % la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité en 2050. Grâce notamment à la progression des énergies solaire et éolienne, celle-ci est passée de 6 % en 2000 à 27 % en 2014, mais représente actuellement un coût additionnel annuel de près de 24 milliards d’euros pour les ménages et les petites entreprises.

Si la Commission européenne a validé l’exonération des charges pour l’industrie, la loi de 2014 vise à maîtriser les coûts induits par l’essor des renouvelables. Le tournant énergétique allemand, rendu possible par la tradition fédéraliste du pays et par l’existence d’outils financiers exemplaires au niveau européen, suscite néanmoins encore des interrogations sur la capacité de l’Allemagne à réduire ses émissions de GES dans un contexte de recours accru au charbon, sur l’avenir des grands opérateurs historiques et sur l’évolution du réseau.

À l’issue de ces deux présentations, Manfred Fischedick, vice-président de l’Institut sur le climat, l’environnement et l’énergie de Wuppertal et directeur du groupe de recherche Structures d’avenir en matière d’énergie et de mobilité, a précisé que, le retrait de l’énergie nucléaire mis à part, les objectifs ambitieux du tournant énergétique allemand ont été définis avant la catastrophe de Fukushima avec l’Energiekonzept de 2010. Le débat sur la transition énergétique date en Allemagne de plusieurs décennies, la nouveauté résidant dans la rapidité avec laquelle on souhaite atteindre les objectifs fixés. Il a par ailleurs rappelé la multiplicité des défis posés par la mise en œuvre de cette stratégie, d’ordre à la fois technologique, financier, sociétal, politique (aux différents niveaux décisionnels) et organisationnel. L’électricité ne contribue qu’à un tiers aux émissions de GES, l’accent devant être placé également sur le chauffage, les transports et l’industrie à bas carbone. En l’absence de modèle existant, la réalisation du tournant énergétique requerra du courage et de la flexibilité.

Les enjeux du financement de la transition énergétique

En guise d’introduction à cette dernière session, Andreas Rüdinger, chercheur Politiques climatiques et énergétiques à l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI), a mentionné l’existence, de ce côté-ci du Rhin, de la Commission sur les financements innovants visant à aider les pays du Sud face au changement climatique et du Comité pour l’économie verte, consacré au financement de la transition énergétique en France. Lors du cinquantenaire du traité de l’Élysée en janvier 2013, il était question en outre de renforcer la coopération franco-allemande entre les deux grandes institutions publiques de financement que sont la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) et entre les deux agences de l’énergie que sont la Deutsche Energie-Agentur (dena) et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

Romain Morel, chargé de recherche Investissement, climat et aide à la décision à CDC Climat, a présenté dans un premier temps les enjeux du financement de la transition énergétique en France. Le secteur public ne pouvant pas supporter l’ensemble des coûts, le secteur privé doit rediriger ses investissements vers des projets « propres », et ce malgré le fait que les réglementations économiques et la politique industrielle continuent de favoriser la « croissance carbonée » et que le secteur financier n’intègre pas suffisamment les enjeux de la transition énergétique. Par conséquent, il est indispensable de mieux prendre en compte le risque carbone dans les raisonnements économiques et d’élaborer une approche systémique considérant les spécificités des acteurs à mobiliser (entreprises, ménages, institutions financières, collectivités…).

Dans une étude publiée en 2014[1], CDC Climat a recensé les investissements réalisés en France en 2011 pour réduire les émissions de GES. Le calcul effectué ne tenait compte ni des dépenses de recherche et développement, ni de la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Selon cette approche, le montant total des financements dédiés au climat s’élevait à 22,2 milliards d’euros, dont 3 milliards étaient accordés sous forme de subventions. Non moins de 9,1 milliards d’euros étaient consacrés aux énergies renouvelables, 8,3 milliards d’euros à l’efficacité énergétique et 4,8 milliards d’euros aux infrastructures de transport. Rapporté au produit intérieur brut (PIB), le volume total d’investissement est plus élevé en Allemagne, où l’intervention publique réside principalement dans les prêts concessionnels attribués par la KfW.

Dans un deuxième temps, Ulrich Benterbusch, directeur général de l’Agence allemande de l’énergie (dena), a parlé du financement de la transition énergétique en Allemagne en se concentrant sur les deux principaux facteurs de réduction des émissions de CO2 que sont l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables.

En matière d’efficacité énergétique, dans le cadre de l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments par exemple, la KfW propose des aides et des prêts à taux bonifiés dans le neuf et la rénovation à hauteur de 2 milliards d’euros par an. Il existe également un programme d’aide aux ménages et aux entreprises qui souhaitent employer des énergies renouvelables pour le chauffage. La dena déplore par ailleurs le fait que la mesure d’incitation fiscale à la rénovation énergétique ait été rejetée par la chambre des Länder, le Bundesrat. Selon l’Agence, 1 euro non perçu au titre de l’impôt générerait 8 euros d’investissement, la perte initiale étant à terme plus que compensée par les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) notamment. Toujours sur le plan de l’efficacité énergétique, la dena considère les économies d’énergie comme un modèle de performance économique pour les collectivités et les entreprises.

Ulrich Benterbusch précise que le volume de financement des énergies renouvelables est beaucoup plus élevé que celui de l’efficacité énergétique, bien que ce dernier pilier soit tout aussi important dans la réussite de la transition énergétique. Ainsi, il rappelle que le surcoût que représente le prix d’achat des énergies renouvelables par rapport au prix du marché (EEG-Umlage) est actuellement estimé à plus de 20 milliards d’euros annuels. Le marché de l’électricité subit une profonde mutation : précédemment orienté vers la demande, il doit aujourd’hui s’adapter à l’intermittence de l’énergie solaire et éolienne. Les questions de financement portent donc également sur la mise en place de réseaux et de centrales plus flexibles et sur le développement des possibilités de stockage de l’énergie.

Pour clore cette journée, René Lasserre, directeur du CIRAC, a opposé le centralisme du système énergétique français au fédéralisme allemand, la subsidiarité permettant une très grande souplesse dans la mise en œuvre de la transition énergétique. Pour Claire Demesmay, directrice du programme Relations franco-allemandes à la DGAP, trois grands défis se posent : il s’agit de trouver les financements nécessaires, d’impliquer les citoyens et de dépasser les réflexes nationaux pour agir davantage au niveau européen.

Les actes de cette journée d’étude seront intégrés à un ouvrage collectif à paraître en 2017.

Solène Hazouard

[1] Romain Morel, Ian Cochran, Romain Hubert, Jeanne Dequesne (CDC Climat Recherche) et Morgan Hervé-Mignucci (Climate Policy Initiative), Panorama des financements climatiques en France en 2011, CDC Climat Recherche, Paris, octobre 2014.


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