Cultures budgétaires en France et en Allemagne

Date : 18/11/2013

Lieu :  Paris

Organisateurs :  Henrik Uterwedde, René Lasserre

Programme : Cultures budgétaires en France et en Allemagne

par Patricia Commun, Solène Hazouard

La rencontre s’inscrit dans le projet de recherche « Culture monétaire, culture budgétaire en Allemagne et en France. Divergences et con­ver­gences franco-allemandes. Sur la voie d’une nouvelle gouvernance européenne ? », mené sur la période 2012-2014 par le CIRAC, le Centre de recherche Civilisations et identités culturelles comparées des sociétés européennes et occidentales (CICC) de l’Université de Cergy-Pontoise et l’Institut Franco-Allemand de Ludwigsburg (DFI), avec le soutien du Centre Interdisciplinaire d’Études et de Recherches sur l’Allemagne (CIERA).

 

Accueillie sous l’égide de l’Institut Historique Allemand (IHA), la journée d’étude a permis d’analyser les cultures budgétaires des deux pays. À une première partie historique a succédé une seconde partie portant sur la comparaison des politiques budgétaires française et allemande depuis 2000, ainsi que sur la question du respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et des disciplines du nouveau Pacte budgétaire européen.

 

Cette manifestation vient compléter une première journée axée autour des cultures monétaires en France et en Allemagne (compte rendu disponible sur le site du CIRAC : www.cirac.u-cergy.fr/debats.php). À l’automne 2014, le programme de formation-recherche s’achèvera par un colloque sur le thème de la gouvernance économique et financière de l’Europe.

 

Grandes étapes et évolutions des politiques budgétaires
en France et en Allemagne

 

Heinz Grossekettler, Professeur émérite à l’Institut für Finanzwissenschaft (Université de Münster) et ancien Président du Conseil scientifique du ministère fédéral des Finances, a axé son analyse sur la période allant de l’adoption de la Loi fondamentale en 1949 jusqu’à la fin des années 1990. Il a rappelé le cadre juridique de la politique budgétaire allemande, pour s’interroger ensuite sur l’existence de constantes au fil du temps.

 

Outre-Rhin, la législation en matière budgétaire repose sur le fédéralisme coopératif. Ce modèle ne satisfait pas au principe de congruence, qui suppose à la fois l’équivalence fiscale et la responsabilité démocratique entière quant aux coûts et aux bénéfices. Dans la Loi fondamentale, la Constitution financière (Finanzverfassung) détermine la répartition des compétences budgétaires entre l’État fédéral et les Länder. Le principe fédéraliste de gestion séparée et autonome qui y est énoncé est néanmoins nuancé par le renvoi à trois lois fédérales qui intègrent une dimension coopérative :

  • la loi sur les critères (Maßstäbegesetz) concernant la péréquation financière entre le Bund et les Länder (qui expire en 2019) ;
  • la loi pour la promotion de la stabilité et de la croissance de 1967, qui instaure un pilotage global de l’économie ;
  • la loi relative aux principes budgétaires (Haushaltsgrundsätzegesetz), qui veille notamment à la concordance entre les règles budgétaires du Bund et des Länder.

 

Par la suite, Heinz Grossekettler s’est efforcé d’identifier certaines constantes à moyen et à long terme en matière de politique budgétaire, à l’aune de cinq périodes : la première phase de reconstruction jusqu’au milieu des années 1950, l’« âge d’or » des années 1955-1965, les expériences keynésiennes et la stagflation jusqu’au début des années 1980, la politique de consolidation des années 1980 et la deuxième phase de reconstruction qui a suivi la réunification. Il en a conclu que les seules véritables constantes observables résident dans l’aversion de la population allemande pour tout endettement public excessif (par peur de l’inflation qui en découle) et dans un droit budgétaire conçu de telle sorte qu’il préserve la viabilité des finances publiques.

 

Du côté français, Frédéric Tristram, Maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Chercheur à l’Unité de recherche Institutions et dynamiques historiques de l’Économie (IDHE), a indiqué que la culture budgétaire est évolutive, se nourrissant de l’économie et de la société. Son intervention a abordé la formation progressive de la culture budgétaire autour de trois périodes, pour s’intéresser ensuite aux permanences de l’histoire budgétaire.

 

La période allant de 1945 à 1958 est caractérisée par la difficile maîtrise budgétaire d’un État reconstructeur, avec l’application de mesures de solidarité (au-delà du cadre assurantiel). L’orthodoxie financière passe au second plan : des immobilisations longues sont financées par de l’épargne courte. Par ailleurs, l’absence de majorité stable dans un régime d’assemblée et l’absence de texte encadrant les procédures budgétaires viennent compliquer la gestion des finances publiques. La période suivante, allant jusqu’au premier choc pétrolier, est marquée par l’équilibre budgétaire faisant suite à une double rupture réglementaire et doctrinale, avec l’ordonnance organique de 1959 et le plan Pinay-Rueff. Cet équilibre est atteint grâce à une forte croissance. Depuis 1973, un nouveau paradigme budgétaire s’est imposé, fondé sur une nette augmentation des dépenses et des recettes, sur une nouvelle répartition des dépenses et des recettes et sur l’apparition d’un niveau élevé de déficit et d’endettement.

 

Depuis 1945, quelques constantes peuvent néanmoins être observées : un niveau structurel­lement élevé de dépense publique en France, l’acceptation d’un niveau élevé de prélèvements obligatoires (en raison de l’attachement à un État protecteur et de l’existence d’impôts relativement « indolores », comme la TVA et la CSG) et l’ambition inachevée d’un réglage conjoncturel par le budget, dans un cadre conceptuel d’arbitrage entre équilibre budgétaire et croissance. Selon Frédéric Tristram, le déficit est en effet encore trop perçu en France comme une condition de la croissance. Dès lors, la culture budgétaire française est entrée en crise.

 

Lors de la discussion qui a suivi, Frédéric Tristram a notamment précisé que le système de parité fixe de la monnaie unique permettait aujourd’hui à la France de financer sa dette publique à des taux historiquement bas grâce à une sorte de quasi-assurance de l’Allemagne sur la dette française.

 

Pratiques de politiques budgétaires

 

Michael Thöne, Directeur exécutif de l’Institut de recherche de sciences financières de l’Université de Cologne (FiFo), a souligné qu’il était difficile de parler d’une « culture budgétaire allemande ». Il y a une culture budgétaire différente et des intérêts budgétaires différents selon que l’on considère le Bund, les Länder, les partis politiques, les hommes politiques ou les citoyens. Le frein à l’endettement mis en place depuis 2009 est cependant celui d’une culture budgétaire allemande commune, celle de la responsabilité collective, du sens de la prévention des crises et des risques graves (« Nasenpolitik »).

 

Michael Thöne a présenté une suite de tableaux comparatifs, sans porter de jugement de valeur mais mettant en exergue les différences chiffrées entre la France et l’Allemagne en matière de culture budgétaire. Tandis que la France a actuellement un niveau de recettes et de dépenses publiques qui s’élève à 57 % du PIB, celui de l’Allemagne avoisine les 45 % après avoir connu un pic à 48 % à la suite de la crise de 2008. La part des dépenses sociales dans le budget de l’État allemand atteint environ 16 %, tandis que celle de la France se situe aux alentours de 20 %. Et enfin le pourcentage de la dette par rapport au PIB est de 80 % en Allemagne, pour 90 % en France. Curieusement, alors que l’État français a un niveau de dépenses de santé largement supérieur à celui de l’État allemand, le taux de satisfaction vis-à-vis des remboursements de soins est beaucoup plus élevé en Allemagne qu’en France (91 % contre 78 %). Les écarts sont également importants au niveau du système judiciaire : tandis que 61 % se disent satisfaits de leur système judiciaire en Allemagne, ils ne sont que 50 % en France.

 

Même si Michael Thöne a eu la délicatesse de ne pas l’exprimer, la conclusion de ces tableaux est apparue clairement aux yeux du public : tout en étant largement inférieures à celles de la France, les dépenses publiques allemandes créent un niveau de service public largement supérieur à celui de la France dans un certain nombre de domaines clés comme la justice, la sécurité, la sécurité sociale ou l’éducation. Il est donc possible de pratiquer des économies substantielles en matière de politiques publiques, sans tomber dans une politique d’austérité mettant à mal la qualité du service public.

 

Si Michael Thöne avait mis l’accent sur la part de responsabilité des États dans la maîtrise de la dette, Jérôme Creel, Directeur adjoint au Département des études de l’Observatoire Français des Conjonctures Économiques (OFCE) a, lui, mis l’accent sur les contraintes extérieures, européennes et conjoncturelles qui pèsent sur l’évolution de la dette en France. Par ailleurs, un hommage a été rendu à l’Agence France Trésor qui continue de parvenir à émettre de la dette qui trouve preneur sur les marchés à des taux relativement bas.

 

Les tableaux produits visaient à prouver que la dette publique (actuellement 94,9 % du PIB) était certes élevée mais soutenable, avec un taux de croissance en ralentissement, ce qui dénote un effort de maîtrise des dépenses. Jérôme Creel a remis en cause l’aspect arbitraire du pourcentage de 60 % du PIB comme maximum autorisé pour un endettement d’État : ce chiffre n’est pas absolu mais a une histoire. Il est le fruit d’un calcul fait sur les taux d’endettement et des projections d’évolution à l’époque de Maastricht. Par ailleurs, les projections en termes de rythme de remboursement de la dette ont été calculées sur la base d’une hypothèse trop optimiste de taux de croissance de 5 % annuels. Le pacte de Maastricht semblait donc être fait pour ne pas être respecté. Enfin, les définitions du déficit public sont multiples et il convenait de les cerner avant de porter un jugement sur leur maîtrise : le déficit structurel primaire, le déficit structurel (comprenant la charge de la dette), ou encore le déficit conjoncturel sont des catégories dont l’évolution est regardée avec attention par les analystes et qui doivent nuancer le jugement à porter sur l’évolution du taux d’endettement global. Ces définitions sont importantes lorsqu’il s’agit par exemple d’éviter que les dépenses d’investis­sement ne soient considérées au même titre que des dépenses sociales.

 

Jérôme Creel a invoqué la part essentielle de la crise conjoncturelle (crise financière de 2008) dans l’aggravation de la situation budgétaire française et met en garde contre les politiques d’austérité trop dures qui portent un important risque déflationniste pesant en retour sur la capacité de remboursement de l’État français.

 

La discussion dans la salle a cependant souligné qu’une politique de réduction importante des dépenses publiques telle que la menait l’Allemagne n’avait non seulement pas porté ombrage à la croissance, mais lui avait permis de dégager des marges de manœuvre pour une priorisation sur des dépenses d’investissement notables, en particulier dans le domaine de la recherche. La crainte, exprimée par de nombreux chefs d’entreprise présents dans la salle, est celle d’une situation de non-retour de l’endettement propice à un dérapage inflationniste et un alourdissement considérable des charges sociales, qui ruineraient systématiquement tous les efforts de productivité entrepris et priveraient les entreprises d’une marge de manœuvre nécessaire à l’investissement.

 

La table ronde « Les contraintes budgétaires liées au Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et au Pacte budgétaire européen (TSCG), dont le Mécanisme européen de stabilité (MES), sont-elles praticables et adaptées pour sortir l’économie européenne de la crise ? » était animée par Rainer Klump, Directeur du département Développement économique et Intégration à l’Université Goethe de Franc­fort-sur-le-Main.

 

Dans un premier temps, Christian Kastrop, Directeur adjoint de la division Questions économiques générales et Di­recteur de la section Finances publiques, macroéconomie et recherche au ministère fé­dé­ral des Finances, a rappelé qu’avant la crise, l’Union européenne était confrontée à des difficultés institutionnelles liées à un déficit de gouvernance financière et économique, à un manque de crédibilité de la clause de non-renflouement, dite de « no bail-out », ainsi qu’à une sous-estimation des déséquilibres macroéconomiques et des interactions entre secteur bancaire et finances publiques. Apparaît dès lors la nécessité de consolider les finances des États membres, de procéder à des réformes structurelles à l’échelon national et de créer un cadre favorisant la stabilité économique et la solidité des finances publiques.

 

Après cinq ans de crise, et notamment grâce à la politique de la Banque centrale européenne (BCE), les déficits structurels et les spreads souverains ont reculé dans de nombreux pays. Toutefois, selon Christian Kastrop, la nette augmentation des spreads dans les pays en crise en 2011-2012 reflète le manque de confiance des marchés financiers dans la capacité des institutions européennes à résoudre la crise. Un premier pas a été néanmoins franchi à la fois vers la stabilité budgétaire, avec la révision du PSC et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), vers la stabilité économique, avec notamment les règlements sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et vers la stabilité des marchés financiers, via une meilleure régulation du secteur. Si des mécanismes de gestion de crise ont été mis en place avec le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le MES, une meilleure prévention des crises doit être instaurée. Les mesures à venir portent pour leur part sur la coordination ex ante des réformes nationales, les dispositions contractuelles sur les réformes structurelles, le « mécanisme de solidarité » et la dimension sociale de l’Union économique et monétaire (UEM).

 

Concernant les possibilités de réforme, Christian Kastrop a identifié les avantages et les inconvénients d’une approche centralisée et d’une approche décentralisée pour évoquer ensuite la question épineuse du budget de la zone euro. À l’avenir, la maîtrise des chocs au sein de l’UEM continuera de dépendre du degré d’ouverture des économies, de la flexibilité du marché du travail et du marché des produits, de la flexibilité des prix et des salaires et de la mobilité.

 

Dans un second temps, Sandrine Gaudin, Sous-directrice des Affaires européennes à la Direction générale du Trésor (ministère de l’Économie et des Finances), a souligné que bien que la France et l’Allemagne n’aient pas la même culture budgétaire, quand il s’agit de l’euro, les responsables des deux pays ont su démontrer qu’ils étaient d’accord sur l’essentiel. Pour Sandrine Gaudin, il faut « banaliser » la mise en œuvre des règles dont l’UEM s’est dotée. Ces règles étaient indispensables : les politiques budgétaires étaient certes encadrées, mais l’UEM était dépourvue d’une surveillance des déséquilibres macroéconomiques. Il faut également « banaliser » le rapport publié par la Commission européenne, qui pointe notamment les surplus commerciaux allemands.

 

Le FESF et le MES ont été créés comme des outils de gestion de crise. Par conséquent, ils ne permettent pas de consolider l’UEM, zone monétaire sans équivalent dans le monde. Si la clause de no bail-out est inscrite dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et doit le rester, le TFUE a été modifié pour pouvoir créer le MES, qui ne devra servir qu’en dernier ressort. Pour parachever l’UEM, les eurobonds et les project bonds ont été évoqués. Aujourd’hui, le budget de l’UE n’a aucune fonction de stabilisation économique en cas de choc. Or l’euro n’est pas un projet économique, mais un projet politique qu’il faut conforter en renforçant l’outil de coordination budgétaire et, surtout, en se dotant d’un outil de stabilisation.

 

La notion de transfert budgétaire est un sujet très controversé au niveau franco-allemand. Il s’agit aujourd’hui de relever les défis de la pédagogie (pour expliquer les règles relatives à l’UE) et de l’appropriation démocratique (auquel pourrait répondre le projet de capacité budgétaire de la zone euro). Dans ce contexte, le Parlement européen devrait être davantage associé à la prise de décision concrète et opérationnelle.

 

Au cours du débat qui a suivi, Christian Kastrop a précisé que les mesures de stabilisation nationales doivent être renforcées. Il a en outre évoqué la possibilité d’instaurer, pour une période transitoire, des transferts directs de revenus pour aider les pays en grande difficulté à mettre en œuvre des réformes structurelles.

 

Pour clore cette journée, Henrik Uterwedde, Directeur adjoint de l’Institut Franco-Alle­mand de Ludwigsburg (DFI) a relevé qu’au-delà des différences franco-allemandes en matière de culture budgétaire, un travail en commun était possible dans le cadre de l’UEM.

 

Les actes de cette journée d’étude seront intégrés à un ouvrage collectif à paraître en 2015.