Date : 27 et 28 septembre 2012

Lieu :  Paris

Organisateur :  René Lasserre

Programme : Les politiques d’aide au retour à l’emploi des chômeurs en situation d’exclusion. Comparaison France-Allemagne

Ce colloque représente le dernier volet du programme de formation-recherche « Les politiques d’aide au retour à l’emploi des chômeurs en situation d’exclusion. Comparaison France-Allemagne ». Menée conjointement par le CIRAC et l’Institut Franco-Allemand de Lud­wigsburg (DFI), avec le soutien du Centre Interdiscipli­naire d’Études et de Recherches sur l’Allemagne (CIERA) et de l’Université de Cergy-Pontoise (Civilisations et identités culturelles comparées des sociétés européennes et occi­dentales, CICC), cette rencontre ac-cueillie sous l’égide de la Maison Heinrich Heine a porté sur les stratégies d’activation sociale (ou d’inclusion active) dans une perspective franco-allemande, puis internationale. S’adres­sant à des chercheurs, enseignants-chercheurs, journalistes, responsables institution­nels et politiques ainsi qu’aux étudiants de niveau Master et doctorants intéressés, cette manifestation complète les travaux de deux journées d’étude (février 2011 et février 2012) consacrées respec­tivement à la configuration des dispositifs RSA et Hartz IV et à leur évaluation, notamment en termes de réinsertion (comptes rendus disponibles sur le site du CIRAC : http://www.cirac.u-cergy.fr/debats.php).

Les politiques de réinsertion des chômeurs en situation d’exclusion
en France et en Allemagne

En ouverture de ce colloque, Jean-Claude Barbier, Directeur de recherche CNRS (Centre d’économie de la Sorbonne), a rappelé la difficulté à définir les notions d’insertion et d’« ac­tivation de la protection sociale ». En France, le concept d’insertion est apparu dans les années 1970. Par la suite, d’importantes réformes ont été menées, notamment aux États-Unis, avec l’introduction de la notion de workfare. Pour sa part, l’activation est initialement considérée comme un renforcement du lien entre protection sociale et statut professionnel. L’activation de la protection sociale sous-tend en France la baisse des cotisations. Il s’agit d’une activation de système, dans laquelle l’insertion correspond à la combinaison des revenus minimum et de l’assu­rance chômage, avec des dispositifs comme les contrats aidés pour améliorer l’accès à des formes d’activité, et parfois à l’emploi. Dans la langue politique, il est souvent question d’ac­tivation des chômeurs. Or, Jean-Claude Barbier qualifie cette expression de douteuse d’un point de vue éthique.

L’invention de l’insertion en France a été graduelle depuis les années 1970. Opposé à l’ex­clu­sion, ce concept polysémique et difficilement traduisible a commencé par s’adresser aux han­di­capés, aux jeunes, puis aux pauvres et aux chômeurs. Il émanait à l’origine de la société civile : dans le cadre des expériences associatives, le travail était perçu comme un vecteur de ci­toyen­neté, aux antipodes de la punition (prévue dans le cadre du workfare), pour des per­sonnes considérées comme des victimes. Puis, en 1988, a été créé le revenu minimum d’inser­tion (RMI), qui ne s’accompagnait pas d’une obligation de recherche d’emploi. Ce dispositif avait pour objectif l’insertion, y compris citoyenne, l’État devant fournir un emploi en dernier res­sort. Il répondait à l’idée de secours inconditionnel (héritée de la Révolution française), à la tra­di­tion de l’assistance publique non stigmatisante, et s’inscrivait dans un système de pro­tection sociale bismarckien à vocation de couverture universelle. Mais, selon Jean-Claude Barbier, la réalisation n’a pas été à la hauteur des objectifs d’insertion citoyenne et profes­sion­nelle, tandis que le nombre d’allocataires a augmenté.

Une rupture s’est produite avec la fusion ANPE-Assedic et la réforme du RMI et de l’allo­ca­tion de parent isolé (API), donnant lieu à la création du revenu de solidarité active (RSA). La promesse de l’emploi qui en découlait s’est accompagnée de la suppression du droit existant, la perception de l’aide étant désormais conditionnée à la recherche d’une activité profes­sion-nelle (bien que l’inscription à Pôle emploi ne soit pas obligatoire). Jean-Claude Barbier affirme pour finir que le RSA a subi un triple échec (qui est également un échec relatif du RMI) sur les volets inclusion, emploi et éradication de la pauvreté. Il s’agit néanmoins d’un échec général (international) de l’activation de la protection sociale : le taux d’emploi en équi­va­lent temps plein n’a pas véritablement augmenté dans l’UE-15 durant la période favorable entre 2000 et 2007 et la pauvreté s’est accrue outre-Rhin depuis 2005, alors même que le chô­mage régresse dans le pays.

Du côté allemand, Gerhard Bosch, Directeur de l’Institut Travail et Qualification (IAQ) à l’Université de Duisburg-Essen, est revenu sur la mise en place du régime Hartz IV, qui réor­ganise les deux anciens régimes d’assistance qu’étaient au préalable l’aide aux chômeurs de longue durée (Arbeitslosenhilfe) et l’aide sociale (Sozialhilfe), jugées opaques et ineffi­caces en termes de réinsertion professionnelle. L’idée de la Commission Hartz était de créer un guichet unique pour l’ensemble des prestations, avec en ligne de mire la réduction du nombre de chômeurs. L’indemnité forfaitaire (Arbeitslosengeld II, ALG II) est aujourd’hui gé­rée soit par des structures de coopération entre les communes et l’Agence fédérale pour l’em­ploi, soit par des communes autonomes. Selon le principe du « Fördern und Fordern » (sou­tenir et exiger), la durée maximum de versement de l’assurance chômage avant le passage vers le régime d’assistance que constitue Hartz IV a été réduite tandis que les conditions d’ac­cep­tation d’un emploi se sont durcies. Est désormais considérée comme capable de travailler toute personne pouvant être mobilisée sur un emploi au moins trois heures par jour, de sorte que de nombreux allocataires de l’aide sociale ont basculé vers Hartz IV. Pour leur part, les chô­meurs relèvent pour une large majorité (70%) du régime d’assistance (et non d’assurance), ce qui n’était pas l’objectif souhaité. Selon Gerhard Bosch, en raison de l’absence d’un salaire mi­ni­mum généralisé, l’État allemand subventionne les bas salaires en complétant les revenus les plus modestes par l’ALG II.

Malgré une réforme particulièrement onéreuse, les résultats ne sont pas clairs en termes de pla­cement. On observe en revanche une fluctuation accrue entre activité et chômage en raison de l’augmentation du travail intérimaire, ainsi qu’un taux de sortie du chômage en légère hausse, en lien selon Gerhard Bosch avec les périodes d’embellie conjoncturelle, et non avec Hartz IV. Les agences pour l’emploi exercent une pression accrue sur les allocataires, les inci­tant à accepter des contrats à bas salaires et à durée déterminée, ce qui n’est pas viable à long terme. Les instruments mis en œuvre ont été largement remaniés : malgré leur relatif succès, les Ich-AG (aide à la création d’un emploi indépendant pour les chômeurs) ont été supprimées en raison de leur coût, tandis que les bons destinés à favoriser la formation continue n’ont pas fonc­tionné. Il faut par ailleurs tenir compte du fait que les chômeurs de longue durée ne cons­ti­tuent pas un groupe homogène : les mères isolées doivent souvent accepter d’occuper des mini-jobs en raison d’un système de garde d’enfants peu développé, tandis que les diplômés étran­gers ne voient pas leur qualification reconnue (une nouvelle loi devant venir pallier cette ca­rence du système).

L’embellie conjoncturelle après les lois Hartz n’a pas créé plus d’emplois que celle qui a pré­cé­dé. L’évolution positive sur le marché de l’emploi ne serait selon Gerhard Bosch pas liée aux réformes du gouvernement Schröder (qui ont pour leur part favorisé le développement du sec­teur des bas salaires), mais bien davantage aux politiques menées lors de la crise (recours au travail à temps partiel et maintien du nombre d’apprentis en entreprise) et aux forces de l’Alle­magne qui résident dans une industrie fortement exportatrice ainsi que dans un très bon sys­tème de formation duale. Quoi qu’il en soit, en raison de la pénurie à venir de main-d’œuvre qualifiée sur le marché de l’emploi allemand, le système est appelé à évoluer.

En conclusion de cette première partie, Guillaume Allègre, Économiste au Département des études de l’OFCE, a examiné les liens entre marché du travail, inégalités et pauvreté en com­paraison France-Allemagne pour spécifier ensuite l’impact respectif du marché du travail, des compositions familiales et du système socio-fiscal sur les inégalités de niveau de vie. Pour ce faire, il s’est appuyé sur les données récentes issues des statistiques européennes EU-SILC (Eu­ro­pean Union Statistics on Income and Living Conditions), portant sur les revenus et les con­ditions de vie.

En 2009 et 2010, la France et l’Allemagne présentaient le même niveau d’inégalités parmi la po­pu­lation d’âge actif, bien qu’elles soient plus visibles en bas de l’échelle en Allemagne et en haut de l’échelle en France. Le taux de pauvreté (pour un seuil à 60% du revenu médian) est dès lors plus élevé outre-Rhin, avec 15,8%, contre 13% en France. La différence touche es­sentiellement les inactifs et les chômeurs, avec pour ces derniers un taux de pauvreté de 71,5% en Allemagne, contre 33,5% en France. Par conséquent, la stratégie d’activation alle­mande s’est d’abord traduite par une dégradation de la situation des chômeurs en termes de ni­veau de vie. Parmi les actifs allemands, il existe une surreprésentation de la pauvreté chez les personnes seules et les parents isolés. En France, le taux de pauvreté est resté globalement stable ces dernières années, quel que soit le statut d’activité. La stratégie française d’ac­ti­va­tion avec le RSA activité ne produit pas d’effets notables. Cela peut résulter de l’importance du non recours ou de l’absence de sanctions financières en cas de refus d’un emploi.

Les inégalités salariales hommes-femmes, dues à une durée du travail ou à une rémunération plus faible, sont plus nettes outre-Rhin, les femmes étant les premières concernées par le dé­ve­loppement du secteur des bas salaires. Dans l’hypothèse d’un partage des ressources selon le modèle de « l’homme principal pourvoyeur des ressources du ménage » (male bread­win­ner), les inégalités de niveau de vie se réduisent en Allemagne. Dès lors se pose la question de sa­voir quelle est la soutenabilité de ce modèle faisant perdurer de fortes inégalités hommes-femmes sur le marché du travail.

Logiques sociales d’ensemble : expériences européennes

En guise d’introduction aux études de cas européennes, Henning Jørgensen, Chercheur au Centre de recherches sur le marché du travail à l’Université d’Aalborg, a présenté l’évo­lu­tion du modèle danois de « flexicurité ». L’activation, qui s’inscrit dans un nouveau para­digme et qui englobe l’ensemble du système de protection sociale, diffère d’un pays à l’autre quant aux priorités et aux volumes de dépenses. En comparaison internationale, le Danemark était en 2005 le pays qui dépensait le plus en matière de politique du marché de l’emploi (à la fois active et passive). Le système d’activation danois des années 1990 repose sur des valeurs éga­litaires (activation sociale) et sur une culture de compromis (et non de consensus) entre re-pré­sentants des salariés et des employeurs. Le système politique garantit un cadre insti­tution­nel, l’État-providence venant en aide à tous les citoyens.

En 1993-1994 ont débuté les politiques dites « actives » du marché de l’emploi au Danemark, le curseur étant placé sur la formation, dans une logique de learnfare. Les représentants des sa­la­riés et des employeurs étaient en charge de mettre en œuvre cette politique. Le chômage ayant par la suite nettement régressé, cette stratégie associant la sécurité relative à une forte pro­tection sociale et la flexibilité sur le marché de l’emploi s’est imposée comme un modèle en Europe. En 2002-2003, les priorités ont changé : il s’agissait d’accroître l’offre de travail. Les chômeurs, dont les conditions d’indemnisation se sont progressivement durcies, étaient fer­me­ment conviés à trouver un emploi par eux-mêmes. La formation n’était plus au cœur du sys­tème, tandis que les représentants salariaux et patronaux perdaient de leur influence, au pro­fit des municipalités. Les immigrants percevaient une allocation plus faible, ce qui cons­ti­tuait une rupture avec le principe d’un État-providence à vocation universelle. Cette nouvelle po­litique a entraîné une hausse de la pauvreté et n’a pas eu d’impact positif sur la réinsertion en emploi. Néanmoins, les indemnités de chômage et les allocations sont restées élevées, les étran­gers ont depuis 2012 droit au même traitement que le reste de la population, les chiffres du chômage sont plutôt bons et les individus sont en mesure de payer leurs factures.

La politique danoise du marché de l’emploi a ainsi connu une transformation systémique ces dix dernières années. Elle ne joue plus le rôle de modèle européen et a vu s’affaiblir le volet sé­cu­rité du système de « flexicurité ». Cette politique devrait faire l’objet de nouvelles mo­di­fi­ca­tions en 2013-2014, Henning Jørgensen insistant sur la nécessité de miser sur les mesures de qualification en vue d’améliorer l’employabilité des chômeurs.

Dans un second temps, Simo Aho, Chercheur au Centre de recherches sur l’emploi (WRC) à l’Université de Tampere, a évoqué la politique finlandaise d’aide au retour à l’em­ploi. De 1972 à 1987, elle avait pour ambition de réduire le chômage et d’augmenter l’em­ploya­bilité des personnes concernées. Une garantie d’emploi a ensuite a été proposée jusqu’à la récession du début des années 1990. Le concept d’activation fait pour sa part son apparition dans les années qui suivent. Or, 40% des chômeurs restent très éloignés de l’emploi. Dès lors, des services ont été développés pour les plus nécessiteux, allant de pair avec une exigence de dis­cipline accrue envers les chômeurs de longue durée. Par conséquent, la politique fin­lan­daise se distingue du modèle danois en ce qu’elle se concentre sur les chômeurs relevant de l’assis­tance, et non de l’assurance. En Finlande, 50% des chômeurs perçoivent des prestations d’as­sistance, dont le montant (relativement faible) est dans la moitié des cas compensé par des aides sociales municipales.

Les évaluations menées témoignent en général d’un impact faible, voire négatif des mesures d’ac­ti­vation sur la réinsertion professionnelle. Cela s’explique en premier lieu par un mauvais ci­blage, susceptible d’engendrer dans le pire des cas un effet de lock-in, les participants aban­don­nant leurs recherches de travail pendant la durée de la mesure d’aide à l’emploi. Les poli­tiques d’activation visent de nombreux objectifs (souvent officieux), comme l’amélioration des statistiques du chômage, l’interruption du chômage de longue durée et la prévention de l’ex­clu­sion sociale via les emplois subventionnés destinés aux personnes les plus éloignées de l’em­ploi. Il s’agit également de motiver les allocataires à trouver un emploi en utilisant l’acti­va­tion comme une menace. Or, cela ne permet pas d’accroître l’employa­bi­li­té des personnes con­cernées. Les mesures sont davantage orientées vers l’inclusion sociale que vers le retour à l’em­ploi : 40% des mesures d’activation visent les 10% des chômeurs qui ne trouveront à terme pas d’emploi sur le marché libre du travail.

Afin de clore ce tour d’horizon européen, Daniel Clegg, Maître de conférences au départe­ment de politique sociale de l’Université d’Édimbourg, est revenu sur les politiques d’ac­ti­va­tion menées au Royaume-Uni. Les dépenses en la matière sont limitées (et le sont restées depuis la crise). Elles se concentrent essentiellement sur le service public de l’emploi, dans une logique de work first, les aides à la formation et les emplois subventionnés par l’État jouant pour leur part un rôle marginal.

Le principe d’activation apparaît avec l’élection du New Labour en 1997. Les New Deal Pro­grammes alors mis en place consistent à intensifier pendant six mois le lien entre les chô­meurs et le service public de l’emploi. Les centres pour l’emploi et les centres sociaux sont fu­sion­nés pour créer un guichet unique nommé Jobcentre Plus tandis que sont introduits des crédits d’impôt pour les personnes qui travaillent au moins 16 heures par semaine et qui per­çoivent un bas salaire. Ces mesures n’ont toutefois pas permis de réduire le nombre d’allo­ca­taires de prestations, le recul du chômage étant paradoxalement lié aux emplois créés dans le sec­teur public. Par ailleurs, l’impact du crédit d’impôt a été débattu : il a permis à seu­le­ment près d’un quart de ses bénéficiaires de s’extraire de la pauvreté.

Le principe d’activation a été étendu aux personnes malades et handicapées (dont la capacité ou non à travailler fait l’objet d’une évaluation) ainsi qu’aux parents isolés, avec un net abais­se­ment de l’âge de l’enfant conditionnant le versement de l’allocation. Pour mettre en œuvre les mesures d’activation, le gouvernement a recours à de grandes entreprises privées pri­vi­lé­giant le résultat. Dans le cas où ces entreprises feraient faillite (ce qui représente un risque po­ten­tiel), le gouvernement leur viendrait en aide en alourdissant les charges sur les con­tri­buables. Afin de simplifier un système complexe de prestations soumises à des con­ditions de res­sources et d’accroître les incitations à l’emploi, un crédit universel doit être mis en place en 2013-2014. Mais selon Daniel Clegg, le système nécessite avant tout des moyens accrus.

Les stratégies d’inclusion active au niveau européen et international

Emma Toledano Laredo, Chef de l’unité Inclusion active des groupes désavantagés, Lutte contre la pauvreté à la DG emploi, affaires sociales et inclusion (Commission euro­pé­enne), a spécifié que l’inclusion active dépassait le cadre du marché du travail. Ce concept, dé­ve­loppé en 2008, est lié à l’idée du droit au travail, au logement et à une protection sociale as­surant une existence digne aux moins bien lotis. Dans l’UE, le domaine social relève de la com­pétence des États. Or, la Stratégie Europe 2020 comprend des objectifs sociaux relatifs à l’em­ploi, l’éducation et la pauvreté. La stratégie d’inclusion active, visant à apporter à chacun l’in­sertion sociale et, si possible, professionnelle, repose sur trois piliers explicités dans la re­com­mandation de la Commission européenne du 3 octobre 2008 : la garantie d’un revenu suf­fi­sant, des politiques actives favorisant l’insertion sur le marché de l’emploi et l’accès à des services de qualité.

Malgré des réalités différentes au sein de l’UE, le soutien au revenu suffisant consiste à cou­vrir l’ensemble des situations d’exclusion et à s’adresser aux personnes les plus éloignées de l’em­ploi, sans limitation de durée. Il doit s’accompagner de politiques nécessaires à l’in­ser­tion économique et sociale. Les montants doivent permettre de couvrir les besoins essentiels. Le système doit maintenir une incitation à l’emploi, être révisable et permettre une informa­tion des personnes sur leurs droits. Les politiques actives favorisant l’insertion sur le marché du travail doivent quant à elles promouvoir des marchés de l’emploi inclusifs, encourager les em­plois de qualité afin d’endiguer le phénomène des travailleurs pauvres et lutter contre la seg­men­tation du marché du travail. Il s’agit notamment de maintenir des incitations finan­cières à travailler et d’investir dans le capital humain via l’éducation et la formation. Enfin, l’ac­cès à des services de qualité (en termes de logement, de services de garde d’enfants ou de trans­ports), avec des services globaux conçus de manière intégrée (guichets uniques) suppose une évaluation des résultats en vue d’un échange de bonnes pratiques.

Un grand nombre de défis restent à relever, en lien avec l’absence de stratégies intégrées d’in­clu­sion active au sein des États membres et avec la pression exercée par la crise européenne sur les systèmes de protection sociale (politiques d’austérité versus augmentation du nombre de personnes ayant besoin d’être couvertes). L’inclusion active reste une priorité dans le con­texte de la Stratégie Europe 2020.

Ouvrant le débat à l’international, la contribution de Mark Unwin, Conseiller « Éducation et Emploi » à la Délégation de l’Australie auprès de l’OCDE, a porté sur les services aus­tra­liens de l’emploi depuis 2009. Privatisés en 1998, ces services ont connu de multiples et cons­tantes adaptations, reflétant la nature évolutive du marché de l’emploi, de sorte que mal­gré la crise, le taux de chômage du pays est resté bas avec 5,1%.

En 2009 a été introduit le programme Job Services Australia (JSA), en remplacement de sept pro­grammes différents. Il rassemble quelque 100 organismes évalués en fonction de leurs per­for­mances et se concentre sur les demandeurs d’emploi les plus désavantagés. Dans le cadre de ce programme, dont le financement (flexible) évolue en fonction de la demande, le fonds Em­ployment Pathway Fund (EPF) est notamment consacré aux services de formation. En échange des allocations perçues, les demandeurs d’emploi doivent participer à certaines acti­vi­tés. Par rapport aux modèles d’aide antérieurs, le programme JSA a permis d’accroître l’in­ser­tion professionnelle, tout en réduisant les coûts. De 2012 à 2015, l’accent portera sur l’ac­com­pagnement des chômeurs de longue durée, la formation des jeunes non qualifiés et les zones géographiques les plus défavorisées. Le JSA est complété par le programme Disability Em­ployment Services (DES). Géré par plus de 200 organismes, il propose des services d’aide à l’emploi aux personnes en situation de handicap.

Dans les années à venir, ce nouveau modèle devra faire face à l’enjeu du vieillissement démo­gra­phique, au problème des régions isolées et accroître la participation de divers groupes de po­pulation tels que les femmes et les seniors.

Les actes du colloque et de deux journées d’étude sur le thème des politiques d’aide au retour à l’emploi des chômeurs en situation d’exclusion feront l’objet d’une publication en 2013.

Solène Hazouard

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