Les systèmes allemand et français de relations sociales face à la dérégulation européenne des services d’intérêt général

Date : 21 et 22 juin 2010

Lieu : Paris

Organisateurs : René Lasserre

CIRAC, DFI Ludwigsburg

Programme : Relations professionnelles et régulations sociales dans les services d’intérêt général. Comparaison France-Allemagne

Ce colloque constitue le dernier volet du programme de formation-recherche « Relations pro­fessionnelles et régulation sociale dans les services d’intérêt général. Comparaison France-Allemagne ». Il était organisé par le CIRAC, en coopération avec le Deutsch-Französisches Institut de Ludwigsburg et la Maison Heinrich Heine, avec le soutien du Centre Interdiscipli­naire d’Études et de Recherches sur l’Allemagne (CIERA) et de l’Université de Cergy-Pontoise (Civilisations et identités culturelles comparées des sociétés européennes et occi­dentales, CICC). S’adressant aux représentants des partenaires sociaux, à des experts de la thématique traitée et ouverte aux étudiants de niveau Master et doctorants intéressés, cette rencontre a donné lieu à une comparaison franco-allemande, puis européenne, des systèmes de relations sociales et des conditions d’emploi dans les services d’intérêt économique général (SIEG), dans le contexte de la politique communautaire de libéralisation des secteurs concernés. Cette manifestation complète les travaux de deux journées d’étude (avril et novembre 2009) consacrées respectivement à l’évolution de la négociation collective puis à la gestion des ressources humaines dans ces secteurs (comptes rendus disponibles sur le site du CIRAC : http://www.cirac.u-cergy.fr/debats.php).

Relations sociales et gestion des ressources humaines en France et en Allemagne : études de cas

En ouverture de la première journée, Heinz-Joseph Bontrup, Professeur à la Fachhoch­schule de Gelsenkirchen (Département de droit économique) a abordé les effets de la libé­ralisation du secteur de l’électricité en Allemagne : depuis 1998, les anciens monopoles natu­rels désormais soumis à concurrence adoptent de nouvelles stratégies en externe et en interne. Au terme d’un processus de concentration, le marché est dominé par un oligopole de quatre opérateurs (E.ON, RWE, EnBW, Vattenfall Europe) détenant à lui seul 80% des capacités de production. Le secteur rassemble en outre 750 Stadtwerke, ou fournisseurs d’énergie publics à l’échelle locale, qui restent toutefois bien positionnés en raison d’une concurrence encore as­sez restreinte. Malgré une augmentation de la productivité de 86%, les clients n’ont pas profité de la libéralisation en termes de prix. Selon Heinz-J. Bontrup, les entreprises n’ont pas suffisamment investi dans les énergies renouvelables : les profits ont été reversés aux action­naires, ont contribué à une augmentation conséquente des revenus des dirigeants ou ont été utilisés dans les processus de concentration nationale et les prises de participations à l’international (notamment dans le cas d’E.ON et de RWE).

Les dépenses de personnel ont pour leur part baissé de 3,1%, en raison notamment d’une sup­pression massive d’emplois, réalisée via des mesures de retraite anticipée. Si le niveau de qua­lification a augmenté avec l’émergence de nouveaux métiers (marketing, service client…), les emplois moins qualifiés ont été externalisés, les salariés concernés bénéficiant de conditions de travail et de rémunération moins favorables qu’auparavant.

En termes de relations sociales, le taux de syndicalisation varie fortement d’une activité à l’autre (distribution, réseau ou production d’électricité). Les conventions collectives, qui dé­terminent les conditions de rémunération et le temps de travail hebdomadaire sont conclues au niveau régional, sectoriel ou à l’échelle des entreprises. On se dirige globalement vers un al­longement de la durée du travail hebdomadaire, assorti d’une compensation salariale. En termes de cogestion, il devient plus difficile d’établir un consensus au sein des conseils de surveillance. Évincés du processus de nomination des directeurs du personnel, les conseils d’entreprises constatent pour 65% d’entre eux une dégradation des conditions de travail et des relations professionnelles. Au vu de ces évolutions, Heinz-J. Bontrup prône dès lors un retour au monopole naturel, soumis toutefois à un contrôle accru de la société.

Du côté français, Bernard Parmantier, Directeur des relations sociales (GDF SUEZ) s’est intéressé à l’évolution des relations sociales dans le secteur des industries électriques et ga­zières (IEG). Celui-ci compte non moins de 144 entreprises (dont 117 de moins de 50 sala­riés) pour 139 600 salariés et 145 000 pensionnés. Bernard Parmantier a procédé tout d’abord à un rappel historique : en 1946, la loi de nationalisation des IEG a créé le statut, indissociable des missions de service public. Jusqu’en 2000, les pouvoirs publics ont joué un rôle important dans le dialogue social de la branche, tandis que la CGT occupait une place centrale. Les déci­sions, prises à l’échelle d’EDF et de Gaz de France, étaient le plus souvent étendues aux en­treprises de la branche par le ministère de l’Industrie.

Adoptée en vue de la modernisation du secteur, la loi de 2000 introduit la négociation d’accords professionnels en complément du statut, allant de pair avec la création d’organisations d’employeurs : l’Union Française de l’Électricité (UFE) et l’Union Nationale des Employeurs des Industries Gazières (UNEmIG). Les accords collectifs sont dès lors si­gnés par des organisations de branche. Le statut évolue (réforme des retraites et du régime complémentaire maladie, négociation salariale) tandis que les pouvoirs publics se désengagent progressivement du domaine social. Les Institutions Représentatives du Personnel se rap­prochent de celles du droit commun, avec la création en 2007 des comités d’entreprise et des délégués du personnel. Toutefois la gestion des œuvres sociales revient toujours à la Caisse Centrale des Activités Sociales (CCAS). Les commissions secondaires pour les personnels « cadre » et « non cadre » continuent d’aborder les sujets relatifs au statut.

Avec la fusion Gaz de France/SUEZ en 2008 s’effectue un glissement de la notion de branche à la notion de groupe, réunissant différents métiers. Sur les 106 000 salariés du groupe en France, 15 000 relèvent du statut des IEG. Les représentants syndicaux, issus des IEG, com­mencent à aborder des sujets transversaux susceptibles d’aller à l’encontre du statut des IEG (mobilité intra-groupe versus mobilité traditionnelle intra-branche). La négociation sociale est de plus au plus décentralisée au niveau de l’entreprise. Malgré des mutations rapides et pro­fondes pour les salariés, la stratégie de concertation adoptée a permis de réduire le nombre de conflits sociaux.

En conclusion de l’analyse sectorielle franco-allemande initiale, Christophe Gardavaud, Responsable de la stratégie réglementaire Europe (Deutsche Bahn AG) a évoqué l’impact de la réforme ferroviaire de 1994 en matière de gestion des ressources humaines. Visant à alléger la charge publique et à développer le transport ferroviaire, la réforme a abouti au regroupement des deux anciens opérateurs historiques au sein de la Deutsche Bahn AG (de droit privé), imposant par ailleurs un accès non-discriminatoire à l’infrastructure pour tous les opérateurs ferroviaires. La libéralisation du secteur a été étendue aux transports ferroviaires de proximité par la loi de Régionalisation de 1996. Celle-ci prévoyait l’octroi par l’État fédéral d’un financement aux Länder pour l’organisation de transports de proximité ainsi que de nouvelles règles concurrentielles de passation des marchés.

Pour ce qui est de la gestion des personnels, Christophe Gardavaud a explicité le rôle de l’administration fédérale Bundeseisenbahnvermögen (BEV), rattachée au ministère des Trans­ports, des Travaux Publics et de l’Aménagement de la ville (BMVBS). Cette structure de dé­faisance, qui a repris la dette et une partie des charges de la Deutsche Bahn AG, assure le maintien du statut des fonctionnaires au sein de l’entreprise. Cette dernière verse le salaire de ses agents à la BEV tel qu’elle le verserait à un employé de droit commun, la BEV couvrant ensuite le différentiel. La Deutsche Bahn AG a instauré par ailleurs un service interne de ges­tion de l’emploi et de la mobilité (DB Job Service). Celui-ci propose aux employés un reclas­sement en interne voire en externe, assorti de possibilités de formation continue. Si les évolu­tions démographiques ont permis une réduction massive des effectifs, la Deutsche Bahn AG s’engage à préserver l’emploi via « l’Alliance pour l’emploi », conclue en 1996 entre les par­tenaires sociaux. En contrepartie, les salariés doivent être flexibles en termes de temps de travail, de rémunération et de mobilité.

En guise de conclusion, Christophe Gardavaud a dressé un bilan positif de la réforme ferro­viaire : en l’espace de quinze ans, l’objectif de réduction de la charge publique est atteint ; la productivité a augmenté de 282%.

Conséquences sociales des processus de libéralisation : autres cas européens

Afin d’élargir géographiquement le débat, Richard Pond, de la Fédération Syndicale Européenne des Services Publics (FSESP), a présenté le cas du Royaume-Uni, précurseur en matière de libéralisation et privatisation. À la vague de nationalisations de l’après-guerre a succédé un changement de paradigme dans le contexte de la crise des années 1970 : il s’agissait dès lors de réduire les dépenses publiques. Dès 1978, le pouvoir travailliste en place privatise British Petroleum. L’année suivante, Margaret Thatcher gagne les élections de 1979, avec pour ambition affichée d’affaiblir le pouvoir syndical, sans toutefois placer les privatisations au cœur de son programme électoral.

On assiste finalement à une vague de privatisations dans les années 1980, parfois non accom­pagnées de libéralisation, comme ce fut le cas de British Telecom et British Gas dans un pre­mier temps. Des privatisations découlent une décentralisation du dialogue social vers l’entreprise ainsi que l’introduction d’une rémunération fondée sur la performance, élargissant de ce fait l’éventail des salaires. Au sein des entreprises privatisées, les syndicats demeurent puissants, parvenant à maintenir de bonnes conditions d’emploi et de rémunération. Les sup­pressions d’emplois sont compensées la plupart du temps par des mesures de départ à la re­traite anticipée, qui deviendront trop onéreuses au milieu des années 1990. Les services com­munaux et de la santé, qui comprennent des activités intensives en main-d’œuvre peu qualifiée, sont pour leur part externalisés et soumis à des appels d’offres. Le recours à la sous-traitance et la forte pression exercée sur les coûts ont un fort impact sur les conditions d’emploi et de rémunération dans ces secteurs. Au détriment des salariés, dont la plupart ne dépendent d’aucune convention collective.

Si les gouvernements travaillistes au pouvoir entre 1997 et 2010 n’ont instauré aucun change­ment relatif à la législation sur les syndicats, ces derniers saluent néanmoins l’introduction d’un salaire minimum national en 1999, l’adoption d’un système privilégiant la qualité (Best value system) dans le cadre des appels d’offres, le soutien apporté aux partenariats public-privé ainsi que les accords nationaux visant à rémunérer de manière équitable les employés détachés pour une mission. Globalement pessimiste quant à l’avenir des services publics en Europe, Richard Pond considère la réforme des retraites du service public comme le principal défi à relever outre-Manche.

Pour compléter ce tour d’horizon européen, Christoph Hermann, Chargé de recherches au Centre de recherche sur le marché du travail (FORBA) à Vienne, est revenu sur la libéra­lisation de l’électricité et du secteur postal en Autriche. Le marché de l’électricité, constitué d’un monopole national et de quelques monopoles régionaux et locaux, s’est ouvert en 1999, pour être totalement libéralisé en 2001. L’ancien opérateur national est resté majoritairement public. Il en va de même dans le secteur postal qui s’ouvre progressivement à la concurrence depuis 1998, en vue d’une libéralisation totale en 2011. Malgré le processus de libéralisation, les anciens monopoles dominent ces deux marchés ; les prix n’ont pas reculé pour les con­sommateurs.

En réponse aux directives européennes, les entreprises du secteur électrique externalisent leurs activités de distribution. Les opérateurs régionaux travaillent en partenariat afin d’être concurrentiels à l’échelle internationale. Dans le secteur postal, l’opérateur historique investit dans la logistique et l’automatisation du tri. Il réduit son réseau, externalise ses bureaux de poste, se concentre sur les clients stratégiques et a créé sa propre filiale low-cost pour faire face à la concurrence. Cette dernière mise pour sa part sur un faible niveau de rémunération des facteurs et des stratégies de coopération avec des opérateurs postaux étrangers.

La libéralisation de ces activités a eu un impact considérable sur les effectifs, que les nou­veaux entrants ne sont pas parvenus à compenser. Toutefois, les suppressions de postes ré­sultent uniquement du non-remplacement de départs à la retraite, parfois anticipés. Les condi­tions d’emploi se sont dégradées par ailleurs, allant de pair avec une augmentation du travail à temps partiel, du travail intérimaire et indépendant. En termes de gestion du personnel, on as­siste à l’instauration d’objectifs et de primes, ainsi qu’à la création de métiers faisant appel à de nouvelles qualifications. Le paysage des relations sociales est quant à lui fragmenté : les conventions collectives sont transférées de l’échelle de la branche à celle de l’entreprise. Par conséquent, l’écart se creuse entre les employés, ainsi qu’entre les employés et le manage­ment. Enfin, les conseils d’entreprises sont moins impliqués dans le système de cogestion.

Au regard de ces éléments, Christoph Hermann estime que la régulation sociale n’a pas été prise en compte dans le processus de libéralisation et qu’il est nécessaire de procéder à une analyse objective des conséquences de cette politique. A ce titre, la Commission européenne concède que la libéralisation peut avoir des conséquences néfastes pour l’emploi. Toutefois, Christoph Hermann rappelle que si la régulation du marché relève de la compétence de la Commission, la régulation sociale est du domaine des États membres.

Le concept de libéralisation ne s’applique pas à l’exemple suédois selon Monica Andersson Bäck, Chargée de recherches au Département de sciences du travail de l’Université de Göteborg, qui lui préfère celui de « marchéisation » dans le cadre du New Public Manage­ment. En effet, en suivant l’exemple américain et britannique, la Suède a appliqué très tôt les pratiques managériales du privé au sein du secteur public. Fondés sur une responsabilité par­tagée des structures gouvernementales, des communes et du secteur privé, l’électricité et les services postaux ont connu la première étape de leur « marchéisation » en 1945, à travers l’accroissement des investissements dans le secteur public. Puis, des années 1970 aux années 1990, la crise financière et la politique de réduction des coûts (influencée par les critères de convergence de l’UE) ont plaidé en faveur d’une ouverture des marchés. Celle-ci s’est pro­duite dans les années 1990 dans le domaine de l’électricité et des services postaux, qui jouis­saient toutefois jusqu’alors d’une bonne réputation. Depuis lors, l’opérateur postal historique, qui conserve sa mission de service public, dispose d’un statut de quasi-monopole avec 93% de parts de marché. Le secteur de l’électricité est quant à lui plus concurrentiel : l’opérateur his­torique Vattenfall, transformé en société publique par actions, détient moins de 50% de parts de marché dans le domaine de la production, et moins de 23% à l’échelle de la distribution. Dans le secteur régulé de la transmission, les monopoles régionaux subsistent.

Monica Andersson Bäck a évoqué par la suite les conséquences négatives de la libéralisation de ces services, non seulement pour les consommateurs (fermetures de bureaux de poste, aug­mentation du prix de l’électricité non accompagnée d’une amélioration du service), mais aussi en termes d’emploi. Dans les services postaux, on assiste à une réduction des effectifs, à une flexibilisation du temps de travail et à une stagnation en termes de rémunération, avec des possibilités réduites de faire des heures supplémentaires. Dans le secteur de l’électricité, les programmes de rationalisation ont été modérés. Toutefois, la baisse des emplois requérant des compétences techniques au profit des emplois administratifs (vente, marketing) se révèle pro­blématique en cas de coupures électriques de grande envergure. Enfin, les entreprises concer­nées misent peu sur la formation continue et externalisent certains services.

Le modèle suédois de relations professionnelles reste malgré tout solide et repose sur une né­gociation collective centralisée doublée d’une faible dispersion salariale. Les syndicats sont puissants au niveau central et local, en raison du système « Ghent » : subventionné par l’État, il permet de mettre en relation syndicats et personnes en recherche d’emploi. En outre, les sa­lariés suédois se fondent davantage sur les conventions collectives que sur la législation ; 90% d’entre eux sont couverts par une convention collective. Malgré les forces du modèle suédois, Monica Andersson Bäck estime qu’à l’avenir, les syndicats auront des difficultés à défendre le système de rémunération face aux entreprises étrangères.

Les enjeux sociaux de la dérégulation des services publics marchands à l’échelle communautaire

Richard Pond, de la Fédération Syndicale Européenne des Services Publics (FSESP), a exposé le point de vue des syndicats européens face à la libéralisation des services publics. La FSESP comprend 250 organisations membres issues de 49 pays, actives au sein des adminis­trations locales, régionales, nationales et européennes, des affaires sanitaires et sociales, ainsi que dans le domaine de l’énergie, du traitement de l’eau et des déchets. Selon Richard Pond, il est nécessaire de débattre des effets de la libéralisation en termes d’emploi, de qualité de service et/ou de productivité. Face aux critiques, la Commission européenne répond que la libéralisation n’a pas été mise en œuvre correctement ou n’est pas assez avancée. La Fédération estime que les organisations publiques sont les mieux à même de gérer les services publics.

Dans le cadre de sa mission, la FSESP plaide en faveur de l’élaboration d’une directive sur les services publics qui préciserait le rôle décisif de ces services sur le modèle de société europé­en et qui donnerait le droit aux usagers de se prononcer sur leur fonctionnement. Elle recom­mande notamment à la Commission d’évaluer l’accessibilité et la qualité du service universel et de reconnaître la primauté des obligations de service public sur les exigences du marché, telle qu’elle est définie dans le protocole relatif aux services publics du Traité de Lisbonne.

Ce protocole représente certes une avancée pour la Fédération, au même titre que l’instauration, en janvier 2010, d’un intergroupe au Parlement européen sur les services pu­blics. Toutefois, l’importance des services publics n’est reconnue ni dans la Stratégie de Lis­bonne, ni dans la Stratégie Europe 2020 : la politique européenne se concentre avant tout sur la consolidation budgétaire et non sur la valeur des services publics et des investissements publics.

Pierre Bauby, Conseiller du Secrétariat général du Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP) sur les « Services d’intérêt général », a présenté les évolutions du CEEP depuis 1961, pour évoquer ensuite la politique communautaire en matière de services d’intérêt général. Lors de la signa­ture du Traité de Rome en 1957, qui prévoyait la construction d’un marché commun, les États membres sont restés compétents en matière de services publics. L’Article 86 du Traité ac­corde par ailleurs aux « services d’intérêt économique général » (SIEG) une dérogation aux règles de la concurrence. L’Acte Unique de 1986 avait quant à lui pour objectif d’européaniser les SIEG, sans en établir toutefois de conception communautaire. Dans ce con­texte a été lancé un processus de libéralisation s’appuyant sur des directives sectorielles, dé­bouchant contre toute attente sur la formation d’oligopoles nationaux et européens qui se po­larisent sur les gros clients, les zones denses et le court terme.

Pour stimuler le dialogue social, Jacques Delors a l’idée de réunir en 1985 les acteurs du dia­logue intersectoriel, rassemblant les organisations nationales membres de la Confédération eu­ropéenne des syndicats (la CES, à laquelle est rattachée la Confédération Européenne des Cadres, CEC), de la CEEP et de l’Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe (UNICE, devenue aujourd’hui BUSINESSEUROPE). Par la suite, dans la seconde moitié des années 1990, les partenaires sociaux ont signé des accords, convertis automatique­ment en normes européennes.

Le dialogue social sectoriel et intersectoriel doit aborder trois grands types d’enjeux, relatifs aux évolutions socio-économiques (liées notamment aux groupes multi-services ou au pas­sage d’une situation de monopole à une situation concurrentielle), aux transformations des en­treprises (Pierre Bauby plaidant en faveur d’une obligation de régulation sociale afin d’éviter le dumping social) et enfin aux mutations sociales (notamment en raison du recul de la syndi­calisation ou de la convergence croissante entre statuts de l’emploi public et système général d’emploi). L’étude « Mapping of the public services » publiée en mai 2010 par Pierre Bauby et Mihaela Maria Similie (Popa) dans le cadre du CEEP montre que le manque d’uniformisation des services d’intérêt général à l’échelle communautaire est le fruit de la cor­rélation de trois tendances : une politique générale de libéralisation progressive mais régulée au plan communautaire, des traditions nationales marquées et des logiques sectorielles fortes.
Au terme de son exposé, Pierre Bauby a constaté l’état différencié du dialogue social dans les pays membres de l’UE. Le rôle des pouvoirs publics varie par ailleurs, bien que ces derniers jouent un rôle clé dans la définition, l’organisation et la régulation des services d’intérêt géné­ral. Dès lors, on se situe dans un jeu extrêmement ouvert dans lequel chacun des acteurs doit agir en conjuguant le plan national et communautaire pour construire une Europe qui soit aus­si celle des services d’intérêt général.

Au cours de son exposé conclusif, Jean-Claude Boual, Animateur du Comité européen de liaison sur les services d’intérêt général (Celsig) a évoqué le processus juridique mis en place actuellement au sein de l’UE en vue d’élaborer une conception européenne des services d’intérêt général. Il a rappelé que la libéralisation a commencé par les services publics de ré­seau, pour s’étendre ensuite aux services publics locaux puis aux services publics sociaux. Pour Jean-Claude Boual, la politique de libéralisation, impulsée par la société civile (syndicats, CEEP), s’est accompagnée d’un maintien voire d’un développement du service public.

À l’échelle européenne, il distingue trois phases de libéralisation : à une période d’ignorance de la problématique, située entre 1957 et 1987, a succédé une décennie de débat (1987-1998) stimulé par les avancées technologiques, les dysfonctionnements des services publics, l’application de théories néolibérales ainsi que par l’adoption de l’Acte unique. Dans un troi­sième temps, l’attention s’est portée sur l’articulation des politiques de la concurrence et des missions des services d’intérêt général, sans consensus toutefois entre la Commission et le Conseil européen.

Pour Jean-Claude Boual, la libéralisation au niveau européen répond à trois démarches inter­dépendantes : législative (via les directives sectorielles), en rapport avec les concepts et traités (via les communications et résolutions de la Commission et du Parlement européen) et juris­prudentielle (les nombreux arrêts de la CJUE ont fortement influencé les textes législatifs). Tandis que le Parlement voit son rôle renforcé avec l’intergroupe Services publics et que l’OCDE souligne l’utilité des services d’intérêt général pour amortir la crise, deux questions subsistent : celle de la subsidiarité dans le cadre de la construction du marché unique et celle de la définition d’une économie sociale de marché au niveau communautaire.

Les actes du colloque et de deux journées d’étude sur le thème des relations professionnelles dans les services d’intérêt général feront l’objet d’une publication en 2011.

Solène Hazouard

Annette Schläfer

Annette Schläfer est documentaliste et webmaster au CIERA.

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