Les enjeux sociaux de la réinsertion des chômeurs en situation d’exclusion en France et en Allemagne

Texte de Solène Hazouard, CIRAC

Date : 13 février 2012

Lieu : Maison Heinrich Heine, Paris

Organisateurs :

René Lasserre, Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise, Directeur du CIRAC
Henrik Uterwedde, Directeur adjoint de l’Institut Franco-Allemand de Ludwigsburg (DFI)

Programme : Les politiques d’aide au retour à l’emploi des chômeurs en situation d’exclusion. Comparaison France-Allemagne

La rencontre s’inscrit dans le projet de formation-recherche « Les politiques d’aide au retour à l’emploi des chômeurs en situation d’exclusion. Comparaison France-Allemagne » mené sur la période 2010-2012 par le CIRAC et l’Institut Franco-Allemand de Ludwigsburg, avec le soutien du CIERA (Centre Interdisciplinaire d’Etudes et de Recherches sur l’Allemagne, Paris) et de l’Université de Cergy-Pontoise (Civilisations et identités culturelles comparées des sociétés européennes et occidentales, CICC).

Accueillie sous l’égide de la Maison Heinrich Heine, cette journée d’étude réunissait des spécialistes français et allemands de politique sociale. Aux contributions portant sur les mesures d’orientation et d’accompagnement des allocataires du RSA en France et de Hartz IV en Allemagne, a succédé l’évaluation de l’efficacité de ces dispositifs en termes de réinsertion professionnelle. Le curseur a ensuite été placé sur les enjeux sociaux en termes de revenus, sous l’angle notamment de la problématique des travailleurs pauvres.

« Droits et devoirs » : l’accompagnement des bénéficiaires du RSA et de Hartz IV

Magda TOMASINI, Sous-directrice de l’Observation de la Solidarité à la DREES (Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé), a présenté le système d’accompagnement des bénéficiaires du RSA, dont les dispositions sont inscrites dans la loi du 1er décembre 2008 portant généralisation du revenu de solidarité active, selon une logique de « droits et devoirs » : chaque allocataire a droit à un accompagnement social et professionnel par un référent unique. En retour, il est soumis à l’obligation d’insertion, qui tient compte de la situation spécifique des parents isolés. Le RSA a fait l’objet d’une évaluation, présentée en décembre 2011. On constate dès lors une redéfinition du partage des rôles entre les différents acteurs (Conseils généraux, Caisses d’Allocations Familiales, Mutualités Sociales Agricoles, Pôle Emploi et Centres Communaux d’Action Sociale), dans un contexte de forte augmentation du nombre de bénéficiaires en raison de la crise économique. Si l’application de la réforme est bien engagée (80% des départements proposent un référent unique), les nouvelles dispositions en termes d’accompagnement n’ont pas encore été mises en place sur l’ensemble du territoire. Le cadre dual de l’orientation (parcours professionnel ou social) est respecté, mais 62% des départements offrent un parcours mixte, ou « socioprofessionnel ».

Les changements institutionnels sont peu perceptibles pour les bénéficiaires du RSA. Les modalités de mise en œuvre diffèrent selon les départements et 40% des allocataires n’avaient pas encore été orientés fin 2010. En outre, les bénéficiaires identifient mal la fonction de référent unique, tandis que le taux de contractualisation n’a pas augmenté de manière significative. Néanmoins, les bénéficiaires identifiant un référent RSA sont satisfaits de leur relation avec leur référent unique.

 En matière d’accompagnement des bénéficiaires dans le champ des droits et devoirs, un peu moins de la moitié des allocataires du RSA a bénéficié d’une aide (à caractère professionnel ou relative à l’insertion sociale). Le renforcement des actions professionnelles n’est pas perceptible. Un quart seulement des allocataires a suivi une formation, alors que la moitié aurait souhaité en bénéficier. L’accompagnement professionnel est perçu comme mobilisateur par les nouveaux bénéficiaires du RSA, les chômeurs de longue durée antérieurement bénéficiaires du RMI témoignant d’une plus grande méfiance envers le dispositif, perçu parfois comme un contrôle. Quant à l’accompagnement social, axé autour des allocations, des aides ponctuelles et du soutien moral, celui-ci peine à mobiliser les bénéficiaires. A la lumière des études réalisées, il apparaît nécessaire de mettre en œuvre, sur l’ensemble du territoire, un accompagnement global, à la fois social et professionnel.

Les modalités de suivi des allocataires de Hartz IV en Allemagne ont été spécifiées par Andreas HIRSELAND, Chercheur au département de recherche « Chômage et participation » (Institut für Arbeitsmarkt und Berufs­forschung, Nuremberg). Dans un contexte d’activation et de flexibilisation du marché de travail a été adoptée en 2005 la réforme Hartz IV, régie par le chapitre II du Code social allemand (SGB II). Regroupant l’aide aux chômeurs de longue durée (Arbeitslosenhilfe) et l’essentiel de l’aide sociale (Sozialhilfe), ce nouveau régime repose sur la réciprocité et la responsabilité individuelle. Les critères d’éligibilité sont redéfinis dans une logique d’activation. En janvier 2012, l’Allemagne rassemblait 6,2 millions d’allocataires, parmi lesquels 1,7 million ne pouvant travailler (soit quelque 15% des enfants allemands de moins de 15 ans).

Selon le principe du « Fördern und Fordern » (soutenir et exiger), le suivi de l’allocataire (ou « client ») s’effectue en quatre étapes : l’évaluation du profil, la détermination de l’objectif, la stratégie d’intégration et sa mise en œuvre dans le cadre d’un contrat de réinsertion. Le processus d’accompagnement prévoit des contrôles et des mesures de sanction. L’aide s’articule autour de trois types de mesures ayant pour visée respective :

  • l’intégration sur le premier marché de l’emploi, à travers les services de placement, les compléments d’insertion versés aux employeurs et le soutien à la création d’une activité indépendante ;
  • l’employabilité, avec le soutien au retour à l’emploi, les mesures de qualification/formation, les emplois d’insertion comme les jobs à 1 € et l’emploi aidé (deuxième marché de l’emploi) ;
  • la stabilisation psycho-sociale, notamment au niveau des communes (garde d’enfants, conseil en matière d’endettement et de toxicomanie).

Ce système est organisé autour des « Jobcenters », pour la plupart administrés conjointement par l’Agence fédérale pour l’emploi et les communes. Des objectifs en matière de placement leur sont fixés, les demandeurs d’emploi étant incités à faire davantage de concessions. Il existe par ailleurs des services privés de placement. L’accompagnement au sein de Hartz IV, certes en évolution constante, présente actuellement une ambivalence entre bureaucratie et professionnalisation.

Efficacité du RSA et de Hartz IV en matière de retour à l’emploi

La contribution de Cyril NOUVEAU, Chef du département « Marché du travail » à la DARES (Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé), était consacrée aux effets du RSA sur le marché du travail. Elle était axée autour de deux questions :

  • le RSA favorise-t-il le retour vers un emploi durable et de qualité ?
  • le RSA encourage-il les emplois à temps partiel, voire de plus faibles augmentations de salaires ?

En raison du caractère désormais universel du dispositif, l’absence d’un groupe témoin (susceptible d’établir une comparaison) rend son évaluation complexe.

Les résultats de l’expérimentation, mise en œuvre entre 2007 et 2009 au sein de 33 départe­ments volontaires, qui permettait les rapprochements avec une population témoin, sont peu concluants quant à l’impact du RSA sur le retour à l’emploi. En ce qui concerne ses effets sur l’accès à l’emploi des jeunes, la chute du taux d’emploi des personnes célibataires non diplômées devenant éligibles au RMI à 25 ans a disparu en 2010. Une rupture persiste sur l’emploi à temps partiel, ce qui pourrait à plus long terme dissiper les craintes d’un accroissement du temps partiel lié au RSA. En outre, le RSA n’a pas modifié les gains à l’emploi de manière homogène selon les compositions familiales et l’évolution des taux de retour à l’emploi ne va pas nécessairement de pair avec celle des gains financiers. Dès lors, on n’observe pas dans l’ensemble d’effet important et généralisé du RSA sur le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires.

Si le temps partiel s’est développé en France avec la crise, le nouveau dispositif ne semble pas avoir incité les bénéficiaires du RSA activité seul à abaisser leur durée de travail. Par ailleurs, les entreprises n’auraient pas utilisé le RSA pour diminuer les salaires ou imposer le recours au temps partiel.

Quoi qu’il en soit, les effets modestes constatés peuvent être liés aux limites d’une évaluation portant sur l’impact de l’incitation financière et non sur l’accompagnement. Ils pourraient être plus nets à l’avenir : il faut en effet garder à l’esprit que le RSA a été introduit en période de crise économique et tenir compte des délais relatifs à la montée en charge du dispositif. Dernier facteur : les limites inhérentes au dispositif susceptible, dans certains cas, de réduire le gain à court terme à la reprise d’emploi, dont les modalités de calcul restent méconnues et ne permettant pas de lever l’ensemble des obstacles au retour à l’emploi.

A titre de comparaison, Regina KONLE-SEIDL, Chargée de recherches au département « Comparaisons internationales et intégration européenne » (Institut für Arbeitsmarkt und Berufs­forschung, Nuremberg) a retracé les enjeux de l’intégration sociale et professionnelle des allocataires de Hartz IV. Outre-Rhin, ce nouveau régime a pour ambition de réduire la pauvreté et de donner les mêmes droits et devoirs à tous les demandeurs d’emploi. Dans un premier temps, il a permis de révéler en partie la pauvreté cachée. Au 1er janvier 2012, seulement la moitié des bénéficiaires capables de travailler (de profil hétérogène) était intégrée au processus d’activation. Depuis 2006, le chômage de longue durée a fortement reculé, sans non plus augmenter au plus fort de la crise.

Le retour à l’emploi est financièrement plus attractif en France qu’en Allemagne. Dès lors, Hartz IV incite davantage les bénéficiaires à cumuler l’allocation avec des revenus de type Minijobs, rémunérés jusqu’à 400 € par mois. On observe ce phénomène de cumul également pour les salariés à temps plein, mais dans une moindre mesure et sur une plus courte période. L’évolution des emplois à bas salaires ces 15 dernières années montre que le régime Hartz IV a nettement moins contribué à leur croissance qu’il n’y paraît. Néanmoins, un peu plus de la moitié les allocataires seulement se voit proposer un emploi stable.

Parmi les 28% des allocataires de Hartz IV retrouvant un travail en moyenne annuelle, un tiers bénéficie des mesures d’aide à l’emploi prévues par le régime. Les mesures de formation, les compléments d’insertion et l’aide à la création d’entreprise peuvent augmenter les chances de réinsertion pour certains groupes d’allocataires. Les mesures de création d’emplois sont destinées aux personnes dont les perspectives de retour vers un emploi régulier sont faibles, voire nulles à moyen et à long terme. Les jobs à 1 €, qui jusqu’en 2011 représentaient l’instrument le plus répandu, ont fortement reculé depuis. Enfin, il existe un risque élevé de retour rapide vers le chômage pour les personnes éloignées de l’emploi qui présentent une capacité à travailler limitée et/ou de multiples handicaps. Les instruments d’aide au retour à l’emploi feront l’objet d’une réforme à partir d’avril 2012.

Enjeux sociaux en termes de revenus et de précarité

En guise d’introduction à son intervention, Jean-Luc OUTIN, Chargé de recherches CNRS au Centre d’Economie de la Sorbonne, a souligné l’actualité de la question des travailleurs pauvres dans un contexte de crise économique, de diversification des formes d’emploi et de mise en place du RSA, dont la visée était également de lutter contre la pauvreté en emploi. Afin de définir un travailleur pauvre, il faut s’interroger sur la notion de travailleur, l’unité de référence (ménage/individu), la période de référence et l’approche de la pauvreté. Selon l’angle individu-ménage choisi, le taux de travailleurs pauvres variait de 4,3 à 7,6% en France en 2005, les femmes étant moins touchées que les hommes.

En 2009, la France rassemblait 1,9 million de travailleurs pauvres, soit 6,7% des actifs occupés, le seuil de pauvreté étant placé à 60% du revenu médian. A titre de comparaison, le taux de pauvreté des chômeurs se situait à 34,7% la même année. La proportion de travailleurs pauvres est la plus forte parmi les femmes seules avec enfants. D’un point de vue sectoriel, les agriculteurs sont les plus concernés. En 2006, on dénombrait 3,7 millions de « travailleurs économiquement pauvres », soit les personnes dont les revenus d’activité individuels sont inférieurs au seuil de pauvreté. Ce phénomène touchait prioritairement les femmes (69,4%). Seul un quart d’entre eux vivait dans un ménage pauvre. Pour ces personnes, les situations d’activité à faible revenu étaient à peu près égales à celles des alternances entre emploi et chômage.

Les travaux de Céline MARC et Muriel PUCCI (Cnaf) ont montré que le RSA activité ne recouvre pas exactement la population des travailleurs pauvres au sens européen : 37% des travailleurs pauvres appartiennent à des foyers non éligibles au RSA activité, tandis que 53% des foyers éligibles au RSA activité appartiennent à des foyers situés au-dessus du seuil de pauvreté. Au regard des flux d’entrée et de sortie du RSA activité sur l’année 2010, on dénombre deux tiers d’allocataires permanents. Le rapport souligne également que le RSA diminue davantage l’intensité de la pauvreté en emploi que la pauvreté en tant que telle. Par conséquent, l’un des effets du RSA pourrait être de passer de la pauvreté sans emploi à la pauvreté en emploi. Pour conclure, il est nécessaire selon Jean-Luc OUTIN d’appréhender les trajectoires individuelles relatives à la pauvreté en emploi, dans le contexte des transformations du marché du travail. Il faudra s’intéresser aux effets microéconomiques et macroéconomiques du RSA, dont la mise en place au long cours va structurer les formes d’emploi.

En complément, Brigitte LESTRADE, Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise, a abordé le développement du phénomène des travailleurs pauvres outre-Rhin. Elle a rappelé les critères de définition de la pauvreté en emploi, le seuil de pauvreté en Allemagne étant situé à 11 278 € par an. Dès lors, le taux de pauvreté y était de 15,6% en 2010, contre 13,5% en France. Le risque de pauvreté est nettement plus élevé dans les Länder de l’est (19% en moyenne, contre 13,3% dans les Länder de l’ouest). Les ménages les plus menacés sont les familles monoparentales et les familles nombreuses. L’absence de qualification et le statut précaire du travailleur sont d’autres facteurs de maintien dans la pauvreté.

En 2010, 1,4 million de bénéficiaires de Hartz IV cumulaient emploi et allocation, contre 1,2 million en 2007. Ces « Aufstocker », qui représentent désormais 28,5% de tous les allocataires aptes au travail (contre 23,1% en 2007), peuvent être des chômeurs détenteurs d’un Minijob, des travailleurs à temps partiel ou des travailleurs à temps plein dans le secteur des bas salaires. Selon Brigitte LESTRADE, l’augmentation du nombre de travailleurs pauvres s’explique par :

  • la réforme Hartz IV, via la pression accrue exercée sur les chômeurs et l’effet du complément financier versé par l’Etat ;
  • le déclin des conventions collectives ;
  • la réforme des Minijobs ;
  • l’absence de SMIC national.

Afin de conclure cette journée, René LASSERRE, Directeur du CIRAC, a précisé que si le régime Hartz IV et le dispositif RSA présentent des similitudes, leur mise en œuvre s’inscrivait dans des contextes nationaux extrêmement différents. A l’aune de leur finalité respective, le dispositif français s’assimilerait davantage à une politique de lutte contre la pauvreté, le régime allemand étant plus fortement axé sur l’emploi.

Cette rencontre faisait suite à une première manifestation organisée en février 2011. Un colloque de dimension européenne viendra clore le projet à l’automne 2012.

Les actes de cette journée d’étude seront intégrés à un ouvrage collectif à paraître en 2013.



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